نقدی بر مقررات صندوق ضمانت سپرده‌ها در ایران

نقدی بر مقررات صندوق ضمانت سپرده‌ها در ایران

حسین عبده تبریزی – بهرنگ اسدی

یکی از مهم­ترین رویدادهای بانکی سال 1394، ابلاغ آیین‌نامه‌ی اصلاح‌شده‌ی “میزان و نحوه‌ی دریافت حق‌عضویت در صندوق ضمانت سپرده‌ها” به شبکه‌ی بانکی کشور بود. این ابلاغ در هنگامی انجام شد که از زمان تصویب اساسنامه‌ی این صندوق در سال 1390 تا امروز، چندین نهاد سپرده­پذیر در پرداخت سپرده­های خود ناتوان شده­اند و پرداخت به این سپرده­گذاران با مداخله‌ی بانک مرکزی و درگیرکردن بانک­های بزرگ‌تر حل‌وفصل شده است. پیش از اعلام تشکیل این صندوق نیز نظام حمایت از سپرده­ها به صورت ضمنی و نانوشته وجود داشته است. یعنی، هر وقت سپرده­های عمومی در معرض خطر قرار گرفته است و شیوع و سرایت در شبکه‌ی مالی محتمل شده است، مقام ناظر قدم به صحنه‌ی کارزار گذاشته است.

اما آن طرح ضمنی حمایت از سپرده­ها با نظام بانکی ایران که منطبق بر بانکداری مدرن بود، همخوانی چندانی نداشت. تأسیس این صندوق گامی در مسیر استقرار صریح نظام حمایت از سپرده‌هاست. مشخص است تأسیس این نهاد ضروری در اقتصاد ایران با تأخیر انجام می­شود، و البته باید تأسیس آن را به فال نیک گرفت، اما پرسش آن است که چه زمان این مهم در عمل اجرایی می‌شود؟ اصلاحات نظام بانکی می‌طلبد که صندوق ضمانت از سپرده‌ها با فوریت فعال شود.

علاوه بر این، خلق این نهاد در برهه­ای از اقتصاد ایران انجام می­شود که بخش پولی، دوره‌ی انبساطی بزرگی را پشت سر گذاشته است، شرایط نظام بانکی مساعد نیست و نهادهای پولی جدیدی چون مؤسسات پس­انداز و وام در صف انتظار ورود به این بازارند. حضور در این موقعیت پیچیده می­طلبد تا تمامی تلاش به عمل آید تا معماری این صندوق بی‌نقص و برازنده باشد و خشت اول به‌درستی گذاشته شود. تا امروز دو سند مرتبط با صندوق انتشار عمومی یافته است: (1) اساسنامه‌ی صندوق و (2) آیین‌نامه‌ی میزان و نحوه‌ی دریافت حق‌عضویت در صندوق ضمانت سپرده‌ها. از بین این دو سند، بازنگری در آیین‌نامه ضرورت دارد: نادیده‌انگاشتن سپرده‌ی قانونی تودیع‌شده از سوی بانک‌ها نزد بانک مرکزی، نیاز به در نظرگرفتن حق‌عضویت سالیانه‌ی این صندوق به عنوان هزینه‌ی قابل‌قبول مالیاتی و تأثیر نامساعد حق‌عضویت مبتنی بر نرخ­های سال 92 بر نقدینگی نظام بانکی، موارد قابل‌بررسی در آیین‌نامه‌ است. برای بررسی این موارد، نقش­های مختلف صندوق را می‌باید مدنظر قرار دهیم، چرا که صندوق هم بیمه­گر است، هم به عنوان بستانکار نقش تجاری دارد، و هم به عنوان حامی مصرف‌کننده‌ی خدمات مالی عهده‌دار رسالت و وظیفه‌ای مشخص است.

در ادامه‌ی این مقاله، از 10 زاویه‌ی مختلف به متونی که تاکنون تدوین شده اشاره می­کنیم و در مواردی پیشنهادهایی ارایه می‌دهیم.

1. هدف و رسالت صندوق: در تقسیم‌بندی ماهوی، دو هدف تنگاتنگ را می­توان برای صندوق متصور بود: نخست تقویت و استحکام نظام بانکی و مالی و ممانعت از شکل­گیری بحران­های فراگیر بانکی؛ دوم تضمین سپرده­های واجد شرایط تا سقف مشخص و حمایت از سپرده­گذار خُرد. هدف اول اثرات پیشگیرانه[1] دارد و هدف دوم اثرات درمانی[2]. به نظر می‌رسد در معماری فعلی صندوق بیشتر بر حالت ورشکستگی نهادهای سپرده­پذیر و بر اثر درمانی تأکید شده است، در حالی که مطلوب است هدف بیش‌تر معطوف به اثرات پیشگیرانه‌ی صندوق باشد. تدوین ضوابط حق‌عضویت اختصاصی گام نخست برای هدایت صندوق به این سمت است، زیرا بانک­های باریسک بالاتر، می‌باید حق‌عضویت بیشتری پرداخت کنند و این خود به سازوکاری کنترلی می‌انجامد.
2. سپرده­گذاران بیمه‌شده و سپرده­های واجد شرایط: تعاریف مرتبط با این بخش در ماده‌ی 6 اساسنامه آمده است. در تمیز انواع سپرده­گذاران دقت خوبی ملحوظ شده است. به نظر می­رسد این بخش تا زمانی که تنوع سپرده­ها و روابط میان سپرده­گذاران، بانک و بنگاه­های مرتبط در حد فعلی باشد، تأمین‌کننده‌ی نیازهای صندوق باشد.
3. حکمرانی و پاسخ­دهی صندوق: شفافیت در رویه­ها[3] و دقیق‌بودن مقررات فعال­کننده[4]، و حساب‌دهی نسبت به اقدامات انجام‌شده از ارکان حکمرانی خوب صندوق به شمار می­آید. در این مورد، کمیته‌ی اضطرار که با حضور رییس کل بانک مرکزی، عضو هیئت عامل ناظر بر بخش نظارت بانک مرکزی، مدیرکل نظارت بر بانک­ها و مؤسسات اعتباری بانک مرکزی و مدیرعامل صندوق تشکیل می‌شود، رکن تصمیم‌گیرنده است. صندوق، وجوه سپرده‌های مشمول ضمانت را از طریق یکی از مؤسسات اعتباری پرداخت می‌نماید. از آنجا که بانک­ها تنها دو عضو در هیات امنای 7 نفری صندوق دارند و کمیته‌ی اضطرار نیز بیش‌تر ترکیبی متمایل به مقام ناظر دارد، به نظر می­رسد مادامی که استقلال عملی در ابزار و هدف برای بانک مرکزی حاصل نشود، بهتر است سهم مدیران بخش بانکی تقویت گردد. دوم این‌که حداقل چارچوبی برای تصمیم‌سازی کمیته‌ی اضطرار تدوین و منتشر شود تا اقدامات آتی قابل ارزیابی باشد. بهتر است شمول مؤسسات به شرایط اضطرار که در واقع فعال­کننده‌ی برنامه‌های مختلف صندوق خواهد بود، فقط به نظرات کارشناسی محدود نشود و رویه‌ی مشخصی داشته باشد.
4. عضویت در صندوق: عضویت در صندوق اجباری است و این امری کاملاً منطقی است. صندوق در َآینده‌ی نه چندان دور که تنوع نهادهای سپرده­پذیر بیش‌تر از امروز باشد، باید حق عضویت را متناسب با ماهیت آن مؤسسات و واجد شرایط‌بودن سپرده­هایشان قیمت‌گذاری کند و نهادهای جدید را در گستره‌ی اعضا خود شناسایی کند.
5. تجهیز منابع و قیمت‌گذاری حق‌عضویت صندوق: طراحی مالی صندوق ضمانت سپرده به سه شکل پیش‌مداخله[5]، پس‌مداخله [6]و یا ترکیبی[7] از این دو روش ممکن است. پیش‌مداخله به آن معناست که اعضا پیش از بروز خسارت و بحران، نسبت به تجهیز منابع مالی صندوق اقدام می‌کنند، و با پرداخت‌های مرتب، بر منابع صندوق می‌افزایند. در حالت پس‌مداخله، اعضای توانمند پس از بروز بحران و خسارت، متناسب با تعهداتی که بر ذمه‌ی صندوق است، سهم خود را به صندوق پرداخت می‌کند. پیش از بروز بحران مالی سال 2007، نظام پس‌مداخله در اروپا طرفدارانی داشت، اما پس از بحران به سرعت بسیاری از نظام‌های حمایت سپرده به سیستم پیش‌مداخله روی آوردند. در روش ترکیبی نیز بخشی از منابع برنامه­ریزی‌شده برای مواجه با بحران­ها و پرداخت خسارت، از محل پرداخت­های منظم در طول سال جمع‌آوری می­گردد و بخشی دیگر پس از بروز بحران­ها و خسارت پرداخت می‌شود.

هر یک از این سه روش­ نسبت به یکدیگر مزیت­ها و معایبی دارد. در حالت، پیش‌مداخله که صندوق ضمانت سپرده‌های ایران نیز از آن تبعیت می‌کند، اعتماد عمومی به بخش پولی تقویت می­شود­؛ حق‌عضویت­ها منظم و هموار پرداخت می‌شود، و هر چه دوره‌ی زمانی‌ای که طی آن پرداخت­ها منظم انجام شده طولانی‌تر باشد، صندوق مقبول‌تر است. در مقابل این منافع، این گزینه محدودیتی جدی هم دارد. در حالت پیش‌مداخله، محاسبه‌ی منابع موردنیاز و در نتیجه میزان حق‌عضویت­ها پیچیده و عمدتاً مبتنی بر قضاوت است. جدای از این‌که تجهیز منابع دقیقاً به چه نحوی انجام شده باشد، قیمت‌گذاری منصفانه‌ی حق‌عضویت­ها همواره دغدغه‌ی جدی به شمار می‌رود. البته، این موضوع در نظام بانکی خصوصی حساسیت بیشتری دارد. به یاد داریم، اولین اعتراض به صندوق ضمانت در ایران به قیمت‌گذاری حق‌عضویت­ها بود. کاهش حق‌عضویت­ از 5/1% به 25/0% اقدامی معقول و لازم برای لحاظ منافع تمامی ذی­نفعان به شمار می­آمد. البته، اگر حق‌عضویت­های جاری در شرایط دشوار امروز جوابگوی تجهیز منابع صندوق نباشد، راه‌حل لزوماً و بلافاصله افزایش حق‌عضویت­ها و بالابردن غیرمنطقی‌ آن نخواهد بود؛ می‌توان به شیوه­های دیگری مانند تجهیز منابع مالی مبتنی بر اوراق بهادار، صندوق را تأمین مالی کرد. اثرات پرداخت حق‌عضویت­ها نباید آن‌قدر سنگین باشد که اصل و هدف از تأسیس صندوق به خطر افتد.

6. منابع هدف‌گذاری‌شده‌ی صندوق: طبق مفاد تبصره‌ی 1 ماده‌ی 9 آیین‌نامه‌ی منتشره، سطح مطلوب منابع صندوق برابر 5% سپرده­های واجد شرایط هدف‌گذاری شده است که عددی معقول است و با استانداردهای جهانی هم­خوانی دارد. عدد پیشین در آیین­نامه‌ی ابلاغ‌شده در سال 92، برابر 20% سپرده­های واجد شرایط بود که رقمی بسیار بالا بود؛ این مساله باعث می­شد فشار هزینه­ای به بانک­ها که در شرایط جاری هم وضعیت مساعدی ندارند، طولانی مدت باشد و غیرقابل تحمل شود.
7. استراتژی سرمایه­گذاری صندوق: دسترسی صندوق به نقدینگی در زمان مقرر و در شرایط بحرانی دغدغه‌ای جدی است. نقدشوندگی بالای دارایی­های صندوق قیدی حیاتی است که در سبد سرمایه­گذاری‌های صندوق باید به‌دقت رعایت شود. طبق مفاد اساسنامه، سرمایه‌گذاری در اوراق مالی ضمانت‌شده توسط بانک مرکزی و یا دولت حداکثر تا سقف هفتاد درصد منابع صندوق ممکن می‌باشد، آن هم و صرفاً در مواقعی که منابع صندوق آزاد بوده و تعهدی بر ذمه‌ی صندوق نباشد. سی درصد از مانده‌ی منابع صندوق تحت هیچ عنوان قابل‌سرمایه‌گذاری نیست و به همراه سایر منابع صندوق که سرمایه‌گذاری نشده، در حسابی نزد بانک مرکزی نگهداری می‌شود. این استراتژی سرمایه­گذاری به گمان‌ ما استراتژی‌ای بسیار مستحکم و نقدشونده و برای صندوق بسیار مناسب است.
8. رژیم خاص ورشکستگی: نهادهای سپرده­پذیر همان‌قدر که در نوع کسب‌وکار و حیات اقتصادی خود با سایر بنگاه‌ها متمایزاند، در امور ورشکستگی، تصفیه و انحلال هم متفاوت‌اند. در تشخیص شرایط ورشکستگی، نحوه‌ی عملیات تصفیه، رویکردها و ابزارهای متفاوتی برای این نهادها لازم است. به کارگیری بانک­های رابط[8]، مقررات رتبه‌بندی خاص و… از جمله‌ی این ابزارهاست. به نظر می­رسد لازم است در اسرع وقت جمعی از نخبگان حقوقی بخش مالی به کمک متولیان صندوق بشتابند و در این مورد، تدابیری بیندیشند.
9. سازوکار پرداخت صندوق: این سازوکار از دو جنبه اهمیت دارد: اول، از جنبه‌ی زمانی، یعنی کوتاه‌بودن زمان پرداخت به سپرده‌گذار نهادی درمانده. به نظر می­رسد بیست روز مورد اشاره در ماده‌ی 25 اساسنامه‌ی صندوق زمان مناسبی باشد[9]. دوم، جنبه‌ی اثربخشی و کارایی است: صندوق باید با کمترین هزینه و در عین حال به شکلی مؤثر به اهداف تعیین شده­اش دست یابد. برای نیل به این هدف ملاحظات بسیاری باید لحاظ شود؛ مثلاً آیا سپرده­گذار متقابلاً به بانک بدهکار است یا نه، چرا که بعضاً سپرده­گذاران، گیرندگان تسهیلات هم هستند. چون در شرایط بحرانی، میزان دارایی نقد محدود است، طبعاً پرداخت­ها باید مبتنی بر خالص سپرده­ها باشد. ملاحظات مشابه دیگری نیز وجود دارد. در این مورد، می‌باید منتظر مصوبات هیات امنا بود تا نحوه‌ی پرداخت را به صندوق ابلاغ کند.
10. ضمانت­های تکمیلی صندوق: چون در صورت بروز بحران­های عمیق، غالباً منابع پیش­بینی‌شده تکافو نمی‌کند، باید ابزارهای مالی و حقوقی لازم از هم‌اکنون پیش­بینی شود. تبصره‌ی ماده‌ی 5 اساسنامه‌ی صندوق می‌گوید بانک مرکزی در صورت عدم‌تکافوی منابع صندوق برای ایفای تعهدات می‌تواند به صندوق کمک کند، اما بانک نخست باید تأیید هیأت عامل بانک مرکزی را اخذ کند و آنگاه از هیأت وزیران مصوبه بگیرد تا بخشی از منابع مالی صندوق را به صورت تسهیلات تأمین نماید. به نظر می­رسد این پرداخت بدون محدودیت باشد. طبعاً وجود چنین ماده‌ای علامت مناسبی به سپرده­گذار می‌دهد. به او اطمینان می‌دهد که سپرده­های واجد شرایط تحت هر شرایطی، تأمین خواهد شد. البته، این تسهیلات نباید ماهیتی دایمی پیدا کند و مصارف و مخارج صندوق در بلندمدت باید در تعادل پایدار باشد.

ده مورد بالا با بررسی فقط دو سند صندوق در این‌جا ارائه شد و بیشتر به بررسی اصول اولیه‌ی معماری صندوق ضمانت سپرده­ها پرداخت. به‌تدریج و با تداوم فعالیت صندوق، کارشناسان مالی کشور برای تقویت صندوق نقطه‌نظرهای اصلاحی بسیاری را عرضه خواهند کرد.

مدیران و کارشناسان همه‌ی نهادهای مالی می‌باید برای اصلاح و تقویت این صندوق ارائه‌ی طریق کنند، چرا که این صندوق به‌نوعی به همه‌ی نهادهای مالی متعلق است؛ عملکرد این صندوق آینده‌ی بخش مالی کشور و خصوصاً بخش پولی آن را متأثرخواهد کرد. لذا، اگرچه طبق قانون مشارکت مادی در صندوق به نهادهای سپرده­پذیر محدود است، اما مشارکت معنوی در این صندوق وظیفه‌ی حرفه­ای تمامی نهادهای مالی و مالی‌خوانده­هاست تا خشت‌خشت این صندوق را آراسته به معماری فاخر بسازند.

[1]. preventive effect

[2]. curative effect

[3]. procedures

[4]. triggers

[5]. Ex-ante

[6]. ex-post

[7]. hybrid

[8]. bridge bank

[9] . در مورد سود متعلق به این سپرده­ها، این اساسنامه مسکوت است.